從一起(qǐ)政府協議出讓土地案看行政訴訟原告資格的取得

              上海都(dōu)邦律師事(shì)務所 馬永翔

案情：2004年政府將(jiāng)一宗經(jīng)營性土地協議出讓給某置業公司，并給其頒發(fā)了土地使用權證。實際占有使用該土地的某汽車銷售公司在2008年知悉後(hòu)，向(xiàng)法院提起(qǐ)行政訴訟，以其正在使用該地，其在2003年已向(xiàng)政府申請用地，政府沒(méi)有采取“招拍挂”方式出讓土地違法，妨礙其公平競争權爲由，要求撤銷給置業公司頒發(fā)的土地使用權證。法院受理後(hòu)，對(duì)汽車銷售公司是否具有行政訴訟原告資格産生兩(liǎng)種(zhǒng)不同認識。

第一種(zhǒng)觀點認爲，汽車公司不具有原告資格。理由是：汽車公司在沒(méi)有取得土地使用權證的情況下違法使用土地建設違章建築，在本案中沒(méi)有合法權益，不能(néng)作爲本案原告；政府是以“協議”方式出讓土地，不是“招拍挂”競争程序出讓土地，汽車公司不能(néng)成(chéng)爲競争權人參與競争，不具有競争資格。政府協議出讓土地的行政行爲與汽車公司不具有法律上的利害關系。因此，汽車公司不具有原告資格。

第二種(zhǒng)觀點認爲，汽車公司具有原告資格。理由是：政府協議出讓土地的行政行爲與汽車公司存在法律上的利害關系。汽車公司實際占地是否違法與原告資格之間沒(méi)有必然的聯系，政府協議出讓土地的具體行政行爲隻要與其産生法律上的利害關系，其即可作爲行政訴訟原告。公平競争權是汽車公司的合法權益。從1997年後(hòu)的行政法規、地方法規、部門規章均明确規定，政府出讓經(jīng)營性土地應當采取“招拍挂”方式，以競争程序出讓。由于政府采用協議方式出讓，使汽車公司不能(néng)成(chéng)爲競争人參與競争，直接損害了汽車公司的公平競争權。因此，汽車公司在本案中具有原告資格。

筆者同意第二種(zhǒng)意見。理由是：

《行政訴訟法》關于原告資格的規定主要是第二條，公民、法人或者其他組織認爲行政機關和行政機關工作人員的具體行政行政行爲侵犯其合法權益，有權依照本法向(xiàng)人民法院提起(qǐ)訴訟。最高人民法院《解釋》第十二條將(jiāng)享有原告資格的主體放寬到“與具體行政行爲有法律上利害關系的公民、法人或者其他組織”；進(jìn)一步又在第十三條至十八條中明确相鄰權、公平競争權等利害關系人均可成(chéng)爲原告。根據上述規定，行政訴訟原告資格的取得條件可以概括爲(1)主體條件，即公民、法人或者其他組織；(2)可訴的具體行政行爲；(3)主張的權益是合法權益；(4)主張的權益受到損害；(5)主張的權益受到損害和行政行爲有因果關系。前兩(liǎng)個條件比較容易把握，本文不再闡述。對(duì)後(hòu)三個條件筆者結合本案來進(jìn)行分析。在本案中，汽車公司主張的公平競争權是否是合法權益及是否受到損害？從法律法規規定和實踐來看，公平競争是市場經(jīng)濟的基本法則，隻有公民、法人或者其他組織的公平競争權得到了法律的保護，市場經(jīng)濟才有可能(néng)健康的發(fā)展，公平競争權是一項獨立的法律權利，隻要該權利受到了侵犯，那麼(me)所涉及的公民、法人或者其他組織就(jiù)具有行政訴訟的原告資格。相關法律法規規定“經(jīng)營性土地出讓應當采用招拍挂競争程序”，因政府沒(méi)有采用“招拍挂”競争程序，汽車公司就(jiù)沒(méi)有辦法參與競争，汽車公司的公平競争權就(jiù)受到了根本性的損害。在因果關系上，汽車公司主張公平競争權受到損害和政府協議出讓土地給置業公司存在必然的因果關系，政府協議出讓土地給置業公司頒發(fā)土地證的行政行爲必然損害汽車公司的公平競争權。從本案來看，汽車公司在本案中應當具有原告資格。

仔細研讀《行政訴訟法》和最高人民法院《解釋》，筆者認爲，原告資格的取得和起(qǐ)訴權的行使，隻需其合法權益與被訴具體行政行爲之間存在一定的法律利害關系即可。這(zhè)種(zhǒng)利害關系是客觀存在的，是直接的，包括法律關系方方面(miàn)面(miàn)的實際影響，而不僅限于法律關系的内容。關于合法權益，對(duì)于原告資格而言，所謂合法權益隻是一個形式要件而非實質要件，隻要具體行政行爲與原告權益有利害關系，即可賦予其原告資格，而不是要求原告權益必須是合法的權益。因爲确認并賦予原告資格是對(duì)公民、法人和其他組織起(qǐ)訴權的保護。至于對(duì)原告權益進(jìn)行合法性審查并确認是否予以保護是訴訟程序開(kāi)始以後(hòu)的事(shì)情，屬于對(duì)其訴訟請求是否予以支持的實體判決問題。

筆者認爲，盡管現有的司法解釋沒(méi)有規定怎樣來界定“法律上的利害關系”，但是學(xué)術和實務界普遍認可的是，在不違背法律規範和法律精神的前提下，盡量賦予起(qǐ)訴人原告資格。随著(zhe)社會(huì)的進(jìn)步和人們法律意識的提高，行政訴訟原告資格的限制條件將(jiāng)不斷縮小，範圍也將(jiāng)逐步拓寬。